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李琳:区域合作中的“飞地经济”发展对策研究

全方位融入长江经济带是湖南省委省政府在新常态下作出的重大战略部署,对接长江经济带建设的主旨目标是在推动区域合作互动中培育新的增长极,重要抓手是推进“飞地经济”发展。飞地经济作为一种以跨越空间共建园区为载体、以合适的利益共享机制为手段、以实现两地优势互补、互利共赢为目的的区域合作新模式,正成为江苏、上海、安徽、四川等地对接长江经济带建设的战略举措并获得快速发展。但调研发现,湖南飞地经济发展面临起步较晚、规划缺失、模式单一、体制制约等凸显问题,为此,建议采取以下举措推进我省飞地经济发展,助力湖南对接长江经济带中培育新的动力源。

1、统筹规划,搞好全省飞地经济的顶层设计

(1)成立湖南飞地经济协调小组,统筹全省飞地经济发展的顶层设计。在湖南省推动长江经济带发展领导小组的框架下成立湖南飞地经济协调小组,由协调小组负责制定全省飞地经济发展规划,并将相关目标融入湖南“十三五”规划;在11个飞地经济试点园区中选择1-2个园区进行跨省域重点飞地园区试点建设,作为探索湖南对接长三角中区域合作和利益共享机制的重要平台。

(2)建立有效工作推进机制。协调小组牵头建立跨区域政府间协调机制,将建设飞地园区列入湖南对接长三角、融入长江经济带的区域合作重点专题,落实牵头部门;建立湖南与长三角政府层面的常态化协调机制,引导各地政府研究制定促进飞地园区落地和发展的相关地方法规和规章。

2、因地制宜,四大板块选择差异化的飞地经济模式

(1)长株潭城市群选择“双向产业转移型”。在省内飞地经济发展中充当飞出地,将主导产业的部分配套产业转移至周边腹地,置换空间和资源强化主导产业的规模效应;同时积极充当飞入地,与长三角等省外发达地区发展飞地经济,重点承接本地主导产业链缺失的关键环节,发展“补链式”、“强链式”的承接转移方式。

(2)洞庭湖生态经济区选择 “产业转移型+资源整合型”。洞庭湖区三市捆绑式发展产业转移型飞地经济,积极对接长江三角;另一方面岳阳与咸宁、九江同处湘鄂赣三省交会处,应选择“资源整合型”飞地经济模式整合“小三角”的资源优势,以此为着力点推进湖南融入长江中游城市群和长江经济带建设。

(3)湘南地区采取“产业转移型”。深度挖掘该地区承接产业转移示范区的发展潜力,采取“产业转移型”飞地经济发展模式,深化与珠三角、东盟之间的产业合作,打造成为湖南对接“一带一路”的飞地经济区域合作示范区。

(4)大湘西地区采取 “旅游飞地型”。即与发达地区合作开发本地特有的生态旅游资源和民族文化资源,实现旅游业的产业转型升级。同时积极推进与发达地区生态养老产业的项目对接,探索建设以“旅游+生态养老”为主题的旅游飞地。

3、突出重点,打造长江经济带区域合作示范区

(1)将洞庭湖生态经济区打造成长江经济带区域合作示范区。洞庭湖生态经济区在长江经济带建设中拥有独特的大湖区位优势,在全省飞地经济规划中明确确立洞庭湖区对接长江经济带建设中的重要地位。

(2)实施湖区三市飞地园区的捆绑式发展,统筹布局。按照各市区产业“规模化、特色化、差异化”的发展原则实施产业项目的整体打包引进和分拆投放,避免各市区飞地园区的同质低水平重复建设;同时,强调飞地经济发展中的生态红线。

(3)重点建设岳阳城陵矶港临港产业飞地园区。重点推进城陵矶港与长三角的飞地经济合作,依托上海国际港务股份有限公司探索“企业+政府”的飞地园区建设模式,打造以先进装备制造业为核心,以湖南钢铁、有色、石化、能源等支柱产业为基础,集先进制造、航运物流、研发服务、出口加工等为一体的岳阳城陵矶港临港产业飞地园区,打造长江流域重要的港口支点和湖南新的经济增长极。

(4)积极申报国家级长江经济带区域合作示范区。支持洞庭湖区3市捆绑式申报国家长江经济带区域合作示范区,争取国家长江经济带建设区域合作的相关政策支持,给予湖南在飞地经济体制机制创新、重点园区建设等方面的先行先试权,为长江经济带区域合作探索可复制的经验。

4、创新飞地园区制度建设,构建共建共管协调机制

(1)建立飞地园区“封闭式”行政管理体制。赋予园区管委会高度集中的事权,实施园区经济事务的“一站式”服务;授权飞地园区建立一级财政、一级预算,在园区设立独立财政金库,自主负责园区内的财政预决算管理。

(2)制定明晰的园区主体职能发展定位。从顶层设计上明晰政府、园区开发主体、入园企业的发展职能定位。飞地园区当地政府主要负责园区前期规划的审定和监督实施、保障园区外围重大基础设施建设、履行社会管理职能等事项;园区管委会主要承担园区土地收储、为园区开发公司提供服务配套和规划园区内基础设施建设等事务,园区的市场化运作交由园区开发公司具体实施。

(3)确定“市场化”运营管理制度。遵循“政府引导、企业为主、市场运作”的建设原则,建立园区自负盈亏的运作方式。建议飞出地和飞入地按商定比例共同投资成立园区开发公司,实行“自主决策、独立运行”的市场化运作模式。

5、构建利益共享机制,增强园区建设积极性

(1)确立利益共享机制的基本框架。飞出方和飞入方按照股份制合作方式控股园区开发公司,按比例享受股权分红,行使公司人事任免权;双方按照园区开发公司的投资比例分成园区的GDP、工业产值、增值税、所得税地方留成部分等。

(2)探索实施跨区域经济核算。制定飞地园区GDP跨区域分解核算方案,并与飞出地政府协商制定跨省飞地园区的GDP分解核算方案,上报国务院审批;探索通过“异地开票”的方式来解决现行税收征收体制下跨省域税收转移支出较为困难的矛盾,双方协商税收共享模式;对于GDP、工业产值等经济考核难以实现跨区域核算的园区施行跨区域政绩考核办法,园区GDP虽不计入飞出地GDP,但可计入飞出地的政绩考核范围,鼓励发达地区在我省建设飞地园区。

(3)制定管理人才跨区域共享办法。建议出台飞地园区管理人才跨区域共享办法,并与飞出地政府协商制定跨省飞地园区的管理人才共享办法,加强双方管理人才的交流互动;飞地管理人才异地任职期间的绩效和年限纳入政绩考评范围,提升高级管理人才参与飞地园区建的设积极性。

6、出台具体政策措施,保障飞地经济发展

(1)明确飞地园区享有特殊政策优惠。飞地园区应同等享有“135”工程、省重点建设项目、大众创业万众创新行动计划、各类产业扶持政策等多项优惠政策;同时,应在土地供给、资金筹措、人才培养、基础设施建设、招商引资等多方面予以倾斜,以保障我省飞地园区凭借政策优势实现后发赶超。

(2)保障飞地园区土地供给,缓解土地供求矛盾。支持重点飞地园区建立土地一级开发权,并将11个试点园区的项目用地需求优先列入省重大项目调度会调度,优先安排使用省预留新增建设用地计划指标;搞好土地集约经营,实行园区投资强度最低标准制度,并严格执行飞地园区审批制度和扩区标准,提高单位土地面积投资强度。

(3)创新投融资机制,破解飞地园区资金供给瓶颈。建立园区基础设施建设长效扶持机制,将涉及产业发展的专项资金打捆切块,用于工业园区引大引强、技改项目贴息、创业孵化、科研成果转化;拓宽投融资渠道,通过引进风险投资机构和战略投资者、大力推广PPP模式等途径,吸纳社会资本投入园区建设。

(李琳   湖南大学教授)

点评专家:柳思维 湖南商学院教授

点评内容:

长江经济带战略是党中央、国务院在经济新常态下引领中国区域经济发展创新的重大战略,湖南如何对接长江经济带?李琳教授敏锐地看到了“飞地经济”这一抓手,并就此提出了湖南对接长江经济带区域合作发展“飞地经济”的系列对策。

该对策思路清晰,充分体现党中央关于长江经济带发展战略的要求,将经济新常态下湖南的发展与整个长江经济带有机融合起来;该对策特色鲜明,紧紧抓住了区域经济合作中加快湖南“飞地经济”发展中的突出问题,提出了一系列有较强针对性、指导性和可操作性的措施建议。

该对策的相关成果曾得到了三位中央常委领导的批示,并参与了湖南省各民主党派党委、省工商联动和无党派人士参政议政调研成果汇报会和省政协双周协商会,形成了相关的省政协提案,参加了民建党中央举办的相关论坛。此成果是我省智库研究的突出成果之一。

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责任编辑:若叶
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